渣打：重庆农地流转改革试验

重庆城区的年人均收入为15,000 元，是当地农村地区年人均收入4,200 元的3.6 倍。也就是说，重庆存在着高层长期以来想要解决的城乡失衡问题。在重庆前任市委书记汪洋（现任广东省委书记）等人力推之下，2007 年6 月，国务院批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

接下来的工作任重而道远：要搞清楚城乡统筹究竟意味着什么。从积极的方面说，此举赋予重庆相当大的试验空间。但对于一个地方政府而言，面对这样一个宽泛（而且很可能资金支持乏力）而且棘手的任务，提出一个有实质意义的战略部署谈何容易。国务院并未给出试验“成功”的标准。尽管如此，据媒体报道，重庆现任市委书记薄熙来被寄予厚望在2010 年取得实质性成果。

总的说来，地方官员将主要精力集中到了三个领域：户口，社会保障和土地改革。相关政府部门正在研究现行户口制度，希望能够在2010 年推出改革试点（户口制度改革建议之一为向愿意离开农村到中小城镇居住的农村人口发放城镇户口；广东也准备推出类似试点）。社会保障方面，在城乡医疗统筹方面取得了一些进展，但报销比率仍取决于家庭缴费，这意味着收入较低的农村人口得到的保障仍然不足。我们拜访过的一位国家发改委官员称，这些问题中低保问题最为棘手。在城乡生活成本差异较大的情况下，如何使城乡低收入家庭获得平等的保障？对于地方政府而言，如果低收入者数量较多，如何筹集低保资金？不过，本文中我们暂不涉及户籍制度和社会保障改革，完全聚焦于重庆在农地流转方面所做的最初尝试。

重庆地区的城市化

重庆市政府的目标是在未来十年，将城市化率由目前的53.8%提高到70% 。如果目前的城市化发展路径能够保持下去，这一目标是能够实现的。目前重庆整体城市化率以每年1.6 个百分点的速度推进，远远高于约为1%的全国平均增长水平。其原因在于重庆农村向其它地区输出了大量的劳动力（因此降低了城市化计算的分母），以及大量农村人口进入城市和城镇。每一年由此新增55 万城市人口。据重庆市规划局估计，到2020 年重庆市区人口占重庆总人口的比重将从目前的约25%上升到33%。另外还有近三分之一人口将输出到其他城市。

更多人居住在城镇地区意味着对城镇土地的需求增大。图片1 显示，2002 年重庆市东北地区为农地，但到了2009 年，这一区域已经基本被城市所吸纳，变为城市郊区（如图片2）。

这样的发展在中国各地发生着。官方数据显示，每一年约有400 平方公里的土地被归入城市地区，从农地转向“建设用地”。2003 年到2008 年期间，全国建设用地规模从31,000 平方公里增加到33,578 平方公里，增加了2,578 平方公里，增幅达6%。大部分位于快速发展的东南沿海地区，如江苏、浙江、山东和广东等省。根据全国官方数据，在此期间，重庆地区建设用地增加了约50 平方公里，从绝对数量上看相对小于其他省份。考虑到重庆的规模本来就不大，这一点也不足为奇，但从相对数量来说，2008 年重庆建设用地的规模较2004 年高出9%。换而言之，近些年重庆的发展非常迅速。

假如国务院没有对城镇扩张冲动加以严格抑制的话，新增建设用地数量绝对不止于此。正如我们曾在一份报告中解释的，城市政府的扩张意愿非常强烈（参见“城市化博弈”，2009 年10 月21 日）。国务院对每个省份每年能够开发的农地规模设定了一个最大额度。每个省份再将额度分下去。这让梦想大建工业园区，尽可能地招商引资的地方政府感受到了束缚。并且，建设单位还需要按照“占多少，垦多少”的原则，补充“新的”耕地来置换用于建设的农地。这一制度被称为“占补平衡”。

东部省份规划部门坦承，建设用地的需求非常紧张。前些年很轻松的增长方式——通过建设工业园区的方式占用农地进行开发的方式越来越难，尤其是沿海地区。而地方政府的对策也推陈出新：迁出移民留下的乏人照料的土地被复垦，甚至坡地也被复垦成了农地，尽管另有一套关于水土保持的国家政策并不鼓励农民开垦陡坡；荒地也被用于农业耕种，但土地质量通常欠佳；复垦的土地有时候也修建水利设施，但很多地区农业缺水状况比较严重；停工时间较长的小企业可以被关闭等。

以上限制城市建设用地、强制地方政府补充农业用地的措施出台的原因在于保障国家18 亿亩耕地红线不动摇的需要。很多农民希望保留自己的土地，或者至少能获得较好的土地出让收益。更重要的是，中央高层要求确保粮食安全。粮食种植需要土地和水源的大量供应。而且，中央高层不希望看到中国对石油日益严重的进口(中国石油消费的对外依存度已高于５０％)依赖在稻谷、小麦、玉米等农产品身上重演。保护耕地面积既关系到地缘战略（万一发生别国切断贸易运输的情况），也关系到国内潜在的威胁（假如国际粮价大幅上涨，中国不能迅速从国际市场上买入所需的粮食）。

因此，北京的基本原则是到2020 年以前不能损失耕地。并且令人多少有些惊讶的是，至少从近些年的官方数据看，耕地红线保住了。尽管在2004 年以来，每年新增2,578 平方公里建设用地。

尽管复垦数据本身可能有疑点——虚报耕地的可能性是存在的。不过，显然，地方政府在农地复垦方面有很多创新的手法。独特的重庆土地流转制度改革试验也是从宅基地复垦开始的。另外还要指出一点。“建设用地”既包括城镇建设用地，也包括农村建设用地，很多地方（包括重庆）就是在这一点上作文章。

建设用地转为农地，农地转为建设用地

农村土地依据用途分为三大类：耕地，宅基地（指农村建立房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地）和林地。

简单地说，过去一年来，重庆一些区的农地流转采取这样的做法：愿意参加土地流转的农户，将获得房屋补偿和（或）现金购房补贴，流转的土地用于农业用途,农户或村集体对土地进行耕种。这是整个土地流转改革试验的第一阶段，将农村“建设用地”转变为农村“耕”地。

2010 年春节前不久，我们来到重庆江津区进行农地流转实地调研。图片３中的老房子很快就要被拆掉，腾出约160 平米土地面积。我们得知这家农户将获得的土地补偿总额为3 万元，包括每平米80 元到150 元（取决于房屋建筑质量）的拆除费用，具体到这个例子中，拆迁费用是9,000 元，加上新房补贴（本例为按80%折价）以及复垦费。本例中复垦后的土地将由该农户进行耕种。图片４显示的是附近的一块新复垦的农地，不久前这里是一幢房屋，现在种上了豆角和花椒树。

那么，在农村补充等量“耕地”的第一个步骤完成后，接下来的一个步骤，就是置换出城市近郊的某块“耕地”，将其纳入主城发展版图。在这一过程中，“地票”发挥着关键作用。所谓地票，是第一个步骤将宅基地复垦为耕地后，产生的一种有偿用地指标，进入交易市场，通过拍卖供应主城（我们将在第二部分详谈）。这种“土地置换”机制近些年已在部分省份进行了试点，但中央政府严格将置换适用范围限制在真正能够在城镇和农村地区有效进行土地置换的市辖区内，没有在全省／市内大范围铺开。重庆是全国首个、也是目前为止唯一一个被允许在整个行政区域内置换土地的省／直辖市级政府。通过这种方式，极度渴求土地的主城与偏远的农村联系到了一起。

重庆农村基层政府对这一机制非常热心。江津区政府官员估算，如果地票机制得以推广，农村地区筹资规模可达20 亿元，并且，这笔资金将直接用于农村发展建设。对于中央加大三农投入，兼顾城乡统筹发展的战略有很大的吸引力。

搬出农村老屋的农民生活得怎样？一些农民搬到邻近的城镇或者重庆市区居住。据称他们搬迁时获得了一定的现金购房补贴。在江津区，拆迁农户占了首批移民的很大一部分。

村干部会劝说农民搬迁，据负责农民搬迁的国有企业惠农土地开发治理有限公司介绍，最终搬与不搬，以农民自愿为原则。为鼓励搬迁，惠农公司修建了农民进城后的住房。

简单地说，积极的意义在于农村人口获得了改善生活状况的机会，同时也可以增加耕地。但同时，也可能会带来一些新的问题，包括增加腐败发生的可能性等。这方面的内容我们将在第二部分中讨论。同时我们还会来到重庆主城，重点了解农地流转试验的第二阶段，找出开发商热衷于地票机制的原因。我们还将在更深的层次上评估农地流转改革——目前为止，重庆试验尚未触及到土地改革深处。

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（二）

.重庆的开发商可以在年度用地指标之外购入开发土地的“权利”，这有利于发展城市化进程
.重庆地票试验有望向全国推广
.目前农村土地承包经营权流转受到限制，束缚了农业生产率的提高

本文的上一部分，我们造访了重庆地区，那里正在尝试探索一条新路，在耕地面积保持稳定的前提下，扩展城市面积（参见“重庆农地流转改革试验”（一），2010 年4 月8 日）。今天继续带来我们的发现，尤其是重庆试验如何敢为天下先，在连接农村和城市的土地市场方面迈出尝试步伐。重庆农村土地交易所重庆试验最高明之处在于通过“地票”将农村土地和城镇土地联系在一起。位于重庆市中心的重庆土地交易所于2008 年挂牌成立，与国内很多地方近一两年冒出来的土地交易中心不同，重庆农村土地交易所是由国务院批准设立的中国第一个农村土地交易所。重庆市委书记薄熙来在交易所成立之初表达了希望藉此推动建立城乡统一的土地市场的宏愿。

自成立以来，重庆土地交易所举办了八场地票交易，买家通过竞拍地票，获得申请对城市近郊的土地进行商业开发的权利。企业买入地票后，就拥有了在符合城市规划和土地利用规划的地块范围内，就其有兴趣进行开发的地块，向政府提出征地建议的权利。图片２展示的是重庆农村土地交易所首宗地票交易的幸运者。据重庆相关政府部门的数据，2009 年重庆地区地票交易筹集资金13 亿元，涉及土地面积达13,000 亩。大部分地票的地块面积在100 亩到300 亩之间（一般是将数块农地捆绑流转），折算每亩10 万元。

谁受益？

地票交易的最主要的受益者似乎是竞得地票的企业（以及城市化产生的税收受益者等）。地票相当于“土地开发的权利”，买家主要是城投公司以及商业房地产开发商（参见“土地的泡沫”（二），2010 年2 月12 日），还有一些制造类企业。这些企业通常已有相当的土地储备在手，但由于地块不在住房建设规划年度实施计划范围之列的原因，不能随意进行开发。但是地票可以解决这一问题，因为地票是在土地规划之外获得土地使用权的一种凭证。举个例子，开发商相中了某一块农地，假定该地块已被列入地方住房建设规划，开发商竞得地票后，可以（连同地方政府）申请将该地块的性质由农村建设用地改为城市建设用地。在与农民达成拆迁协议后，就可以盖房子了。

据称，地票交易收入将全部投入于农业农村建设，用于原住房拆迁和新住房建设，还有一部分进入农村地区的农地流转补贴专项基金。这也是区政府热衷于推动地票交易的原因之一。一位参与设计地票机制的市级官员称，如果没有金钱动机，区县政府很难有兴趣积极参与。各方仍然在积极探索如何分配农地流转收益。

西南大学邱道持教授认为，农民也是地票交易机制的受益者。离开土地搬进城镇居住的农民获得了现金补偿（补偿金额根据土地面积大小，在5 万到10 万之间），他们的宅基地被复垦为耕地。农民不但住宿条件得到改善，而且，如果他们想继续种地的话，也有权利耕种复垦耕地。

推广试验的挑战是什么？

重庆相关政府部门的官员介绍，2009 年约4,000 户移民搬入江津区。农地流转试验为大重庆地区提供的可用建设用地面积相当于上年度城市建设土地指标的10% 。那么理论上说，显而易见每一方都能够从中受益。农地流转试验也应该能够在今天规模的基础上逐步推广扩大。无疑这也是政策制定者的愿望。推广农地流转试验所面临的挑战可能包括：

此次调研中我们多次听到，农民是否参与农地流转完全依据自愿原则。但是怎样确保今后不会演变成带有强制色彩的拆迁？怎样避免下指标的管理方式对地方政府开发冲动的诱惑？再者，在可观的地票收入刺激下，如何避免地方政府强迫农民搬迁的情况发生？如果发生地方土地管理部门任意处置农民土地的事情，农民可以向谁申诉？谁来监督农民住房的建筑质量？所有这些问题都尚未提出妥善的解决机制。

很多人担心复垦土地的质量不及城郊被置换的土地。换句话说，“补一块地，占一块地”操作起来可能不像设想中那么严丝合缝。令人忧虑的不仅是全国“占补平衡”政策新增耕地的质量，还有重庆试验宅基地复垦的耕地质量。近期国土资源部拟新推出一套土地质量评估体系，用于评估占补新增耕地的质量，以及确保质量的保持。在“占补平衡”管理方面，国土资源部要求各省做到“先补后占”（即补充耕地在先，占用建设用地在后）。重庆农地交易所正在考虑对地票价格适用一定的贴现率，以考虑耕地土地质量欠佳的情况。

在重庆主城区，用地需求可通过两种方式满足：（1）买入建设用地年度指标内的地块。主要通过招标拍卖挂牌（俗称土地招拍挂）方式进行土地出让，理论上出价最高者获得土地使用权；（2）在农地交易所买入地票，即可以提出指标外用地申请。第二种选择成本更高，实行起来难度更大（先买土地实物，还是先买地票指标？）。而且新增的城市建设用地该怎样分配还有一些疑问。一个建议是，工业、公共设施等用地仍然沿用第一种方式，由国家下达指标。包括房地产在内的经营性用地采用地票方式。显然，用地的双轨制可能增加腐败发生的可能性。而且，国企借助用地指标获得较为廉价的土地相当于间接获得补贴。

如能克服以上难题，那么在不久的将来，重庆试验有望在全国推广。重庆尤其踌躇满志——与我们交流的很多人士期盼着有一天重庆农地流转试验将“走向全国”。也就是说，上海的开发商为什么不能买入重庆的地票，将其用于富庶的上海郊区的土地开发呢？而且，国家整体“占补平衡”仍然能够得以保持。从操作实践来说，如果某一时点，北京决定将重庆试验向全国推广，我们希望它是一个逐步的过程，其中，各省份要建立起省内农村土地交易所（或对既有交易所进行改制），并首先在省内开展地票交易。目前一些地方已经获准在省内局部区域成立小规模农村土地交易中心，但主要限于当地农民小块耕地（打包）出租流转，而且土地仍用于农业耕种。

不过，相较重庆市委书记薄熙来发出的“建立城乡统一的土地市场”的宏愿，以及中央政府统筹城乡发展的长远目标而言，地票试验刚刚迈出了一小步。并且，即便在地票制度下，城镇边缘居住的农民的土地仍然面临着以很少的补偿被征用的威胁（参见“中国经济大师讲堂：陶然”，2009 年11 月24 日）。地票制度也不能解决土地资源过分分割、农业投入低效、资本匮乏等农村土地集体所有制存在的问题。因此，接下来我们将谈到土地制度改革的必要性，以及对改革方向的根本性分歧。

农村需要真正的制度改革

近几年土地改革争论十分激烈。仅仅贯彻最低耕地保护（如“占补平衡”政策要求）已经不足以支撑日渐庞大的城市人口,尤其是人们的饮食更加偏向多蔬菜、水果、肉类、奶制品、油脂等。满足这些需求需要资金、农业规模化和现代化。

关于下一步动作的争论主要围绕这三对核心矛盾：

1. 国家粮食供应和农民种植意愿的矛盾。中央政府要确保粮食供应保障无虞，城市近郊农民愿意种植经济作物。2007 年西南大学邱道持教授在重庆周边农村地区农户做了一项调查，他发现一户农民家庭种植两种粮食作物可获得的年平均收入大约为1,000 到1,500 元，扣除成本（购买种籽、化肥以及隐含的劳动力成本）后，大多数农民种粮食基本上是赔钱的。显然，农民种植蔬菜和水果的动机要强烈得多。

2. 粮食供应与农民收入、产权保护和吸引资本之间的矛盾。多年以来中央和地方政府积极鼓励农民进城务工— —事实也证明打工收入是农民家庭收入的最主要来源。因此，如图２所示，将近半数农民家庭的总收入中，只有不到20％来自农业生产。这就给粮食供应带来了问题。即便中央政府能够确保18 亿亩耕地红线不会突破，又如何来保证农村仍有足够的劳动力来耕种这些土地呢？农业耕种需要表现出更强的资本密集性。但如果农村土地“集体”所有制度不提供适当的产权保护，又如何吸引资金呢？

3. 农地集中流转和农地的社会保障功能的矛盾。根据美国一家研究机构农村发展研究所（Rural Development Institute，简称RDI）的研究， 2008 年中国农民家庭平均每户拥有土地1.2 亩，一般没有连在一起，平均是单独的4.2 块。土地过分分割造成农业生产效率低下。最简便的解决办法是允许农民出让土地，将土地打包整合，吸引资金。但很多农民认为，土地有社会保障功能，放弃土地不划算。不久前，中国出口遭受全球经济危机侵袭，造成2,000 万农民工失业（准官方估计数据）。在城市里衣食无着的农民工大都选择返乡，没有留在城市里制造麻烦，从另一个角度说，让上下各级政府松了一口气。农民工年老返乡后，土地可以提供一定的生存保障。新左派经济学家和社会批评家呼吁人们关注农业产业化对农民和农业的威胁。

这些矛盾促使北京走向一条模糊而且不平坦的中间道路——但也尚未完全明确。官方政策明确指出，宪法确定的农村土地集体所有地位在相当一段时间内不会动摇。在这一所有制度下，农民拥有土地长期承包经营权。国土资源部关于全国农地使用权登记发证工作已在全国展开，从国土部得到的消息，90%的农地获登记，已发放农地使用权证140 万份。在这一框架下，土地承包经营权的自愿转让将受到鼓励。从理论上说，这样能够保证种地农户“收回土地的权利”（即使农地以出租方式流转，农民仍对其拥有权利）。同时，在理论上，也允许通过租赁将农村土地加以整合。政策制定者希望，此举有利于扩大商业化农地流转面积，提高生产效率。

至少，我们已经看到希望。根据官方数据，到2008 年年底，重庆农村耕地的27%，大约3,000 万亩被流转出去。三年之前，这个比例是12％。不过，这些耕地大多农民自发私下出租给亲朋好友熟人等，很少直接出租给商业化农业企业。全国其他地区的情况与此类似。根据美国农村发展研究所2008 年所做的一项调研，只有15%的中国农民将土地流转出去；农地流转大多是自发的，主要转让给亲戚朋友和熟人，流转期限一般为短期；流转的农地中只有39％涉及到租金支付。“口头随意”型（没有正式的形式，土地的“主人”回乡后归还土地）的流转居多，流转期限在３年以上的农地流转数量呈上升态势。

重庆，及其他地方的想法

在重庆的部分区县，允许农民以土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资合伙等企业，农民成为股份公司的股东。同时外部投资者也可以投入资金成为股东。这种“试验”似乎正在很多农村展开.